Este es sólo un apartado de un artículo que preparé pare mi graduación en el Primer Curso de Argumentación Jurídica e Interpretación de Derechos Fundamentales realizado en el Perú, bajo el formato del profesor MANUEL ATIENZA.
El título original es "Derecho de Petición y Argumentación"; sin embargo, por cuestión de espacio y rigor del curso, sólo estoy publicando estos párrafos, que son como siguen:
En realidad este es un derecho que es tantas veces ejercido, pero ha sido tan poco estudiado; también es uno a los que el Estado (no sólo en nuestro país, sino en el mundo) ha tratado de manipular más, pues como bien se describe abajo, su ejercicio, incluso puede llegar a desestabilizar gobiernos.
Alguna vez DOSTOYEVSKI escribió: “A mi parecer, no había
que ver en ello ni motín ni delegación, sino una vieja costumbre histórica;
desde siempre el pueblo ruso ha gustado de hablar con [el propio general], por
el mero gusto de hacerlo, sin parar mientes en lo que pueda resultar de la
conversación”. “Pero confieso que aún queda una pregunta sin contestación, a
saber, ¿cómo un grupo ordinario e insignificante de solicitantes…pudo
transformarse desde el primer instante, desde el primer paso, en motín que
ponía en peligro los cimientos del Estado?
Sin perjuicio de considerar que en otros Artículos de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, (en adelante, "LPAG"), también se hace referencia a este derecho, consideramos que para dar una
primera ilustración conviene citar el Artículo 106º, que a la letra dice:
“Artículo 106.- Derecho de petición administrativa
106.1 Cualquier administrado, individual o
colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento
administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el
derecho de petición reconocido en el Artículo 2 inciso 20) de la Constitución
Política del Estado.
106.2 El derecho de petición administrativa
comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del
administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de
contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de
formular consultas y de presentar solicitudes de gracia.
106.3 Este derecho implica la obligación de
dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal”.
Sobre el particular, es preciso
advertir, que es requisito para que se le conceda una respuesta a la persona en
los términos antes descritos, que la petición sea realizada por escrito. Ello
coadyuva a dotar de una mejor garantía al ejercicio del derecho.
En esa misma línea, es posible
advertir entonces, que el contenido esencial del derecho de Petición está
conformado por la libertad que le es reconocida a cualquier persona para
formular pedidos escritos a la autoridad competente, y, la obligación de la
misma de responderle conforme a ley (en forma, plazo y con debida motivación).
Al respecto, MORÓN, ha comentado que; la obligación de la autoridad,
constitucionalmente, comprende los siguientes deberes secuenciales: (i)
facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de
petición sin trabas absurdas o innecesarias; (ii) abstenerse de cualquier forma
o modo de sanción al peticionante, por el solo hecho de haber ejercido dicho
derecho; (iii) admitir y dar el curso correspondiente a la petición, absteniéndose
de cualquier forma de traba, suspensión o indefinición sobre el procedimiento;
(iv) tutelar el derecho de petición del administrado para no perjudicarlo por
formalidades; (v) resolver en el plazo señalado por la ley de la materia la
petición planteada, ofreciendo la correspondiente fundamentación de la
determinación; y, (vi) comunicar al peticionante la decisión adoptada y en caso
de no comunicarlo, admitir su sucedáneo: silencio administrativo[1].
De la misma forma, el citado autor ha
conjugado que el artículo bajo comento, se ha encargado de desarrollar los
alcances del inciso 20) del artículo 2º de la Constitución, refiriendo que se
pueden presentar seis ámbitos de operatividad del derecho de petición; según
los cuales existiría una clasificación legal de acuerdo a diversos Artículos de
la LPAG, en el siguiente sentido:
·
La
petición graciable (Artículo 112[2]);
·
La
petición subjetiva (Artículo 106);
·
La
petición cívica (Artículo 108[3]);
·
La
petición informativa (Artículo 110[4]);
·
La
petición consultiva (Artículo 111[5]);
y,
·
La
petición contradictoria (Artículo 109[6]).
Sin
embargo, y como antes hemos señalado, este es uno de los derechos a los que
(quizás silenciosamente) el Estado (y algunos juristas) le ha echado más mano
(por hablar en términos coloquiales). Así nos los hace saber ÁLVAREZ CARREÑO,
quien explica que; la acción jurisdiccional (…) constituye un
instituto absolutamente diferente de la petición. Con ella se hace valer un
derecho subjetivo propio del accionante o, en todo caso, un interés legítimo,
mientras que, por el contrario, con la petición se invoca simplemente ante el
órgano parlamentario la existencia de una necesidad general[7].
Asimismo,
el mismo autor explica que; la petición,
por el contrario, no obliga al destinatario de la misma a pronunciarse sobre el
contenido de la misma, esto es, no genera per se ninguna obligación
jurídicamente exigible de actuación[8].
Por
otro lado, incluso se ha dicho que; no
existe, de la misma forma, ninguna posibilidad de considerar no ya idéntico,
sino ni siquiera afín, el derecho de petición con el derecho de recurrir las
decisiones administrativas, esto es, con el derecho de recurso ante la
autoridad administrativa (…). El recurso a la autoridad administrativa
presupone siempre que se ha ejecutado un acto administrativo lesivo de un
interés individual. Por el contrario, la petición se presenta ante las Cámaras
prescindiendo de la existencia de un acto tal (…)[9].
Finalmente,
se ha intentado sostener que; el derecho
de petición conviene también distinguirlo de la denuncia administrativa, para
lo cual serán de aplicación muchos de los argumentos que hemos utilizado (…).
La denuncia administrativa presenta elementos comunes con la petición
consistente principalmente en la inexistencia de la obligación jurídica de la
autoridad destinataria de las mismas de proceder conforme al contenido de la
petición o de la denuncia y en el carácter esencialmente informativo de ambos
actos jurídicos[10].
Como
supondrá el lector, de ninguna manera podríamos estar de acuerdo con estos enunciados,
pues (al menos para nuestra legislación) debemos, si bien es cierto, separar el
derecho de petición, del procedimiento en sí; no nos debe caber duda que
siempre que la persona le solicite a la autoridad administrativa (incluso
judicial) el inicio de un procedimiento o proceso (solicite tutela
jurisdiccional efectiva), estará ejerciendo el derecho de petición, con lo cual
se logra (sin duda) invertir el gravamen a la autoridad de justificar el por
qué de la negación de tal solicitud.
Es
más, nuestra legislación no sólo ha relacionado a la facultad de contradicción
con el derecho de petición; sino también ha hecho lo misma con la denuncia
administrativa.
En
esa la línea de razonamiento (con la cual concordamos) se expresan GONZÁLES y
ALENZA, quienes con una mejorada y moderna doctrina manifiestan que; en doctrina se admite que el derecho de petición es de
dos clases: el derecho de petición simple y el derecho de petición calificado.
El primero, bien como instrumento de participación ciudadana y muy cerca de la
libertad de expresión u opinión, se refiere a la formulación de denuncias sobre
irregularidades administrativas, alguna iniciativa, quejas, súplicas u otras
manifestaciones (…). En cambio, el llamado derecho de petición calificado
implica la adopción de un acto o decisión concretos por parte de la autoridad,
basado en la solicitud o reclamo planteados por el peticionante. Contrariamente
a lo que ocurre con el anterior, lo que resuelva la autoridad tendrá
consecuencias sobre algún derecho subjetivo o interés legítimo del actor (…)[11].
De
ese mismo criterio también es SAGUÉS, quien expresa que; aun cuando la doctrina
no es pacífica respecto a la obligación de la autoridad de dar respuesta a la
petición, y, por tanto, el derecho del peticionante a recibirla, cualquiera que
sea el tipo de petición formulado, lo cierto es que "(…)Tal derecho de
respuesta –independientemente del contenido de ella–, en un término razonable,
resulta obligado en un régimen republicano, donde las autoridades son
responsables ante la comunidad, y ésta es fuente del poder de aquellos(...)[12]".
En
resumidas cuentas, tenemos, como bien señala MARTIN que, si el particular invoca un derecho subjetivo o interés legítimo concreto,
que requiere para su satisfacción de una actuación administrativa, estamos ante
un supuesto de petición subjetiva; de otro lado, si el particular, careciendo
de un título jurídico específico (derecho o interés legítimo), hablaremos de
una petición gracial; si estamos frente a un supuesto en el cual se invocan
intereses difusos o un interés de la sociedad hablaremos de una petición
cívica. Por último, si estamos en un caso en el cual se solicite información en
poder de la Administración, estaremos frente a una petición informativa,
mientras, que si se efectúa una petición dirigida a que la Administración
asesore o emita un pronunciamiento con respecto a una consulta del
administrado, estaremos frente a una petición consultiva[13].
Por
lo tanto, podemos pre-concluir en este apartado que el derecho de petición, ya
no debe ser considerado más como una simple acción de súplica o remisión de
información a la autoridad; sino más bien, debe considerarse el ejercicio que
cualquier persona puede emplear para solicitar, contradecir, denunciar,
informarse, y/o asesorarse de parte de la autoridad correspondiente.
En
ese sentido, es posible entender que, el ejercicio del derecho de Petición
colocará a la Administración en un estado de obligación hacia la persona que se
le dirige. Esto último es importante rescatarlo, pues con ello se configura la
obligación de admitir la petición, darle el trámite debido y además, de realizar
todas las actuaciones materiales posibles a fin de poder satisfacer el
requerimiento del peticionante. Cabe resaltar que, ello no significa la
obligación de acceder o dar una respuesta favorable al solicitante; pero en ese
caso la carga de la administración será mayor, pues deberá emitir una respuesta
oficial debidamente motivada; con argumentos lógicos y que
denoten que la autoridad cumplió con todas las facultades que le confiere el
ordenamiento a fin de adoptar la decisión más razonable.
Finalmente,
como antes hemos señalado, este es un derecho que a lo largo del tiempo ha
sufrido diversas manipulaciones, pues su correcto ejercicio es tal, que incluso
podría llegar a desestabilizar gobiernos.
Es
así como, un aspecto importante de este derecho es la denuncia administrativa. Si bien es cierto, en diversa legislación
especial nacional (por ejemplo, la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía
Nacional del Perú, entre otros) el derecho a formular denuncias administrativas
está consignado; no es raro ver también, que se ha cuidado mucho de apartar al
denunciante del procedimiento, utilizando frases como, “por ningún motivo el denunciante se convierte en parte del
procedimiento”, u otras similares.
Sobre
el particular, cabe citar el artículo pertinente de la LPAG, sobre las
denuncias administrativas, que a la letra dice:
“Artículo 105.- Derecho a formular denuncias
105.1 Todo
administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios
al ordenamiento, sin
necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o
interés legítimo, ni que por esta
actuación sea considerado sujeto del procedimiento.
105.2 La
comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las
circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan su constatación, la
indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el aporte de la
evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación,
así como cualquier otro elemento que permita su comprobación.
105.3 Su presentación obliga a practicar las
diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su verosimilitud, a
iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una
denuncia debe ser motivado y
comunicado al denunciante, si estuviese individualizado”.
En
esa línea, creemos firmemente que, cualquier ciudadano que considerase legítimo
participar del manejo de la cosa pública
o quisiese solicitar se declare la responsabilidad de algún funcionario o
servidor que con su negligencia, abuso de funciones o con intención, le causase
un perjuicio, debe de ser considerado parte del procedimiento. Ello tiene base
legal en el Artículo 55° de la LPAG, con el siguiente texto:
Artículo 55.- Derechos de los administrados
Son derechos de los administrados con
respecto al procedimiento administrativo, los siguientes:
(…)
12. A exigir la responsabilidad de las
entidades y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente, y
(…)
Entonces,
de ninguna manera (al menos en un Estado Constitucional de Derecho) puede
concebirse que al denunciante por efecto de alguna Ley especial se le aparte
del procedimiento que él mismo ha incoado. Recordemos que, el derecho de
petición en este extremo está reflejado en la facultad del solicitante de
dirigirse a la autoridad encargada y pedir se realice las averiguaciones del
caso, se esclarezcan hechos, se valoren pruebas y se realicen diligencias; esto
es [como antes dijimos] distinto al procedimiento en sí, por ello [como antes
citamos] el Artículo 106° de la LPAG, bien ha cuidado en delimitar la petición del procedimiento con el empleo del siguiente
enunciado: “Cualquier
administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio
de un procedimiento administrativo”.
Otro
aspecto que merece resaltarse, es la facultad de contradicción, que también debe distinguirse del recurso en sí,
pero que de igual manera (como antes se glosó) es parte del derecho de
Petición. De esta opinión es HUAMÁN, quien expresa que; en cuanto a la facultad de contradicción administrativa, esta forma
parte del contenido esencial del derecho de petición pero no queda allí, pues ¡de
que valdría uno de los contenidos esenciales de dicho derecho como es el de
recibir una respuesta del poder público si no puede contradecirse a través del
propio Derecho la respuesta de la Administración, que podría ser cualquiera,
esto es inmotivada, irrazonable, desproporcionada, arbitraria y nada objetiva
quedando en la sola letra[14]!
[1] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Lima, 9ª Ed. 2011, Gaceta Jurídica, pp. 382.
112.1 Por la facultad de formular peticiones
de gracia, el administrado puede solicitar al titular de la entidad competente
la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o
prestación de un servicio cuando no cuenta con otro título legal específico que
permita exigirlo como una petición en interés particular (…).
108.1 Las personas naturales o jurídicas
pueden presentar petición o contradecir actos ante la autoridad administrativa
competente, aduciendo el interés difuso de la sociedad. (…).
110.1 El derecho de petición incluye el de
solicitar la información que obra en poder de las entidades, siguiendo el
régimen previsto en la Constitución y la Ley. (…)
111.1
El derecho de petición incluye las consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su
cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende su accionar,
particularmente aquella emitida por la propia entidad.
109.1 Frente a un acto que supone que viola,
afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa en la forma prevista en esta Ley, para
que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.
[11] GONZÁLEZ
NAVARRO, Francisco y ALENZA GARCÍA, José. Derecho de
Petición. Madrid: Editorial Civitas, 2002, p. 118 y ss.
[12] SAGUÉS,
Néstor Pedro. Elementos de Derecho
Constitucional. Buenos Aires: Editorial Astrea, 1993, Tomo 2, p.164.
[13] MARTIN TIRADO, Richard. Los límites del derecho de petición y la participación de terceros en
la declaración de nulidad de las decisiones administrativas. En: Revista
Actualidad Jurídica Nº 137, Lima, pp. 298-299.
[14] HUAMÁN ORDOÑEZ, L. Alberto. El Principio de Legalidad de la Administración y el Derecho
Constitucional de Petición ¿De Herodes a Pilatos? En: Revista Jurídica del
Perú, Tomo 93, noviembre 2008, Lima, pp. 165-166.
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