Antes
de que empiecen a leer este nuevo post, me gustaría explicarles,
que el presente es un paper trabajado por mí, a fin de
colaborar con la argumentación de la defensa del derecho a solicitar la
inscripción del matrimonio celebrado entre un ciudadano peruano y su esposa
extranjera. Por razones obvias, he suprimido la identidad de las personas
involucradas.
Espero les sea de utilidad, pues lo relevante del presente escrito,
es que aprendamos a desarrollar los Principios consagrados en nuestra Ley del
Procedimiento Administrativo General y adoptar una filosofía simplista y
colaboradora con el desarrollo de la personalidad de las personas, en aras de
(de ser el caso que trabajemos en el sector público o seamos abogados
patrocinantes) que podamos utilizar el Derecho para resolver con equidad,
justicia y sobre todo considerando que quien espera una resolución
administrativa y judicial (como respuesta) es una persona, quien merece una
labor proactiva de parte de sus autoridades.
Espero les sea de utilidad. Gracias.
I. ANTECEDENTES:
Consulta realizada por una recurrente,
referente al trámite correcto a seguir para conseguir la inscripción en los
Registros Civiles del Perú de un matrimonio celebrado en Rumanía (entre un
ciudadano Peruano y una ciudadana Rumana), cuando el mismo no fue inscrito en
el Consulado de Perú en Rumanía.
La recurrente sostiene, que al contactarse
vía telefónica con RENIEC, esta entidad le brindó como solución que el
ciudadano Peruano salga de Perú y posteriormente reingrese a nuestro territorio
para seguir el procedimiento descrito en el portal web de RENIEC.
Por otro lado, la recurrente afirma, que
posteriormente al llamar a la misma línea a consultar específicamente por este
caso, dicha entidad le informó que no era posible realizar ese trámite, porque
necesariamente se debía registrar el Acta de Matrimonio (otorgada en Rumanía)
en los registros del Consulado Peruano en dicho país.
Adicionalmente, la recurrente manifiesta que
tiene dudas sobre si el trámite descrito en el portal web de RENIEC está
dirigido a (i) ciudadanos Peruanos casados en el exterior; o, (ii) entre un
ciudadano Peruano casado con un ciudadano extranjero en el exterior; y también
sobre el requisito: “Acta de Matrimonio emitida por autoridad
extranjera, con firma legalizada por Oficina Consular del Perú y legalización
del Ministerio de Relaciones Exteriores; traducida oficialmente al español en
el caso que el Acta haya sido emitida en idioma castellano”.
Esto último debido a que, parecería
que no es coherente exigir que el Acta de Matrimonio (otorgada en
Rumanía) cuente con la firma legalizada por la Oficina Consular del Perú en
aquel país; ya que la razón de este trámite (a realizarse en el Perú)
justamente es conseguir la inscripción de aquella Acta de Matrimonio en
nuestros registros civiles porque por alguna razón ellos no lo hicieron en la
Oficina Consular de Perú en Rumanía.
II. ANÁLISIS:
2.1. Actos que se pueden registrar según Ley
Orgánica de RENIEC
En la actualidad, el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil (“RENIEC”) es la entidad encargado de llevar los
registros de identificación y estado civil en el Perú. Para ello La Ley
Orgánica de la RENIEC[1] (“Ley
Orgánica”) establece que hechos y actos son inscribibles, además procura
criterios simplificados para tal labor[2]; y para el
ejercicio de sus funciones mantiene estrecha y permanente coordinación con:
municipalidades provinciales y distritales; municipios de centro poblado menor;
Instituto Nacional de Bienestar Familiar; consulados del Perú; comunidades
campesinas y nativas; centros de salud públicos o privados que intervienen en
el proceso de certificación de nacimientos o defunciones; agencias municipales
autorizadas; Poder Judicial; y cualquier otra dependencia, instancia o entidad,
pública o privada, cuando ello fuese necesario[3].
Asimismo, la Ley Orgánica establece que El
Registro de Estado Civil es público y se inscriben en él los actos que la ley y
el reglamento de las inscripciones determinan.
Por otro lado, se especifica que el registro
del estado civil de las personas es obligatorio y concierne a los directamente
involucrados en el acto susceptible de inscripción.
Ahora bien, la misma norma indica que es imprescindible[4] e
irrenunciable el derecho a solicitar que se inscriban los hechos y actos
relativos a la identificación y el estado civil de las personas, con arreglo a
ley[5].
De otro lado, se establece que la ley y el reglamento determinan los actos cuya
inscripción en el registro es totalmente gratuita[6]; y que son
inscribibles (entre otros) los matrimonios y los actos que, en general,
modifiquen el estado civil de las personas, las resoluciones judiciales o
administrativas susceptibles de inscripción y los demás actos que la ley señale[7].
2.2. Supuestos según el Reglamento de
Inscripciones en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil[8] (“El Reglamento”)
El Reglamento prescribe que la inscripción es
obligatoria y el derecho a solicitar la inscripción de hechos relativos a
identidad y estado civil es imprescriptible e irrenunciable;
señala también que hechos inscribibles, entre otros, son los matrimonios[9].
Asimismo, se señala que: “el peruano
que contrajera matrimonio en el extranjero puede solicitar
la inscripción en cualquiera de las Oficinas Registrales Consulares del país
donde se realizó dicho acto. A este efecto presentará copia
certificada del acta matrimonial, traducida en caso de estar en idioma
extranjero. En la inscripción se consigna la información establecida en el
artículo anterior, expresándose además la autoridad y el lugar donde se celebró
el matrimonio[10]”.
Por otro lado, “cuando el peruano
casado ante autoridad de país extranjero que no inscribió su
matrimonio en el consulado respectivo, fije posteriormente su domicilio en el
Perú, debe inscribirlo dentro de los 90 días siguientes de su
ingreso definitivo al país en la Oficina Registral competente[11]”.
2.3. Procedimiento según Decreto Supremo Nª
076-2005-RE, Reglamento Consular del Perú
Esta norma especifica que la inscripción del
matrimonio se sustentará en documento público o certificado expedido por la
autoridad local competente de la circunscripción consular. Los funcionarios
consulares no tienen facultad para celebrar matrimonio; pero inscriben en el
Registro de Estado Civil el matrimonio previamente celebrado ante autoridad
local, a solicitud de uno o ambos cónyuges peruanos, y siempre que tengan a la
vista el documento auténtico o copia autenticada del mismo que
acredite la realización del acto conforme a las leyes del país en que residen[12].
Adicionalmente, se prescribe que los
funcionarios consulares comunican a los interesados que de acuerdo a ley, el
peruano que contrajera matrimonio en el extranjero y que no lo hubiera
inscrito conforme al presente capítulo en la Oficina Consular, está
obligado a solicitar su inscripción en el Registro de Estado Civil del lugar
donde establezca su domicilio en el Perú, dentro de los 90 días
inmediatos a su regreso, presentando los documentos emitidos en el
exterior traducidos si fuera el caso y debidamente legalizados. Pasado este
término no podrá verificarse la inscripción sino por mandato judicial[13].
2.4. Procedimiento Administrativo según TUPA de
RENIEC
El siguiente cuadro muestra los requisitos y
condiciones establecidas por RENIEC para la “Inscripción de Matrimonio
celebrado en el extranjero”:
Inscripción de Matrimonio Celebrado en el Extranjero: Para
inscribir en el Registro Civil el matrimonio de peruano o peruana celebrado
en el extranjero, que no fue inscrito en el Registro Consular del Perú
|
1. Solicitud
suscrita por ambos cónyuges con carácter de DDJJ
2. Acta de
matrimonio emitida por autoridad extranjera, con firma legalizada por Oficina
Consular del Perú y legalización del Ministerio de RREE; traducida
oficialmente al español en el caso que el Acta haya sido emitida en idioma
distinto.
3. Exhibir el
DNI del cónyuge peruano
4. Certificado
Domiciliario, extendido con una antigüedad no mayor a los
90 días o DDJJ señalando que el domicilio conyugal ha sido establecido dentro
del plazo de 90 días.
5. Original y/o
copia simple del carné de extranjería o pasaporte del cónyuge extranjero.
|
Base Legal:
a) Ley Nª 26497
Ley Orgánica de RENIEC literal b del Artículo 7ª
|
La Ley Nª 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General (LPAG), establece que los procedimientos, requisitos y
costos administrativos deben establecerse sólo por Decreto Supremo o norma de
mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Ordenanza
Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas. Asimismo,
establece que las entidades están obligadas a compendiar sus procedimientos en
los TUPA de cada entidad; por lo cual únicamente serán
exigibles aquellos documentos, procedimientos, información o pagos por
tramitación establecidos en el TUPA y con base legal emitida
por las autoridades mencionadas[14].
Cuando el Artículo 37ª (numeral 2) de la LPAG
consignó la expresión “todos los requisitos exigidos para la realización
completa” quiso decir que la Administración no puede solicitar otros
requisitos para resolver el caso, sino que debe resolver solo con esa
información[15].
El problema en el procedimiento viene a raíz
de la exigencia de dos requisitos: i) acta de matrimonio emitida por autoridad
extranjera, con firma legalizada por Oficina Consular del Perú y
legalización del Ministerio de RREE (traducida de ser el caso); y ii)
certificado domiciliario extendido con antigüedad no mayor a 90 días o DDJJ
que el domicilio conyugal ha sido establecido dentro del plazo de 90
días.
En primer lugar, la consulta de la recurrente vino referida
a una presunta incoherencia en la exigencia del primero de estos dos
requisitos, pues aparentemente su exigencia es irrazonable con el fin que se
quiere alcanzar (inscribir un matrimonio que en Rumanía no se pudo realizar).
Sobre el particular, es pertinente detallar
que toda entidad pública debe seguir ciertos criterios establecidos por la LPAG
para estructurar sus procedimientos, entre estos, la legalidad de la medida
(respetar los límites, formas y procedimientos establecidos por las normas
aplicables), y la racionalidad de la medida (si se justifica en función del
interés público, si son proporcionales a la finalidad perseguida y si no
generan discriminaciones injustificadas)[16].
Como antes se glosó, los Artículo 47ª y 48ª
del Reglamento contienen dos (02) supuestos de inscripción del acta de
matrimonio del peruano casado en el exterior. El primero, referido a la
inscripción realizada en el consulado peruano del país extranjero
donde el nacional contrajo nupcias, para lo cual se requiere la
presentación de copia certificada del Acta de Matrimonio (traducida de
ser el caso); y por otro lado, el segundo, referido a la inscripción
del matrimonio ante RENIEC cuando el mismo no haya sido inscrito
ante el consulado del país donde se celebraron las nupcias, para lo cual la
norma explícitamente no refiere ningún documento adicional (en
cantidad o formalidad) al primer supuesto, limitándose a expresar que debería
hacerse dentro de los 90 días siguientes de su ingreso definitivo al país.
Ello aplicado al caso bajo estudio, quiere
decir que, el Reglamento (ni la Ley Orgánica) en ningún extremo autoriza a
RENIEC (ni a los Registradores) a solicitar al recurrente que el Acta de
Matrimonio emitida por la Autoridad Rumana deba tener “la firma legalizada de
la Oficina Consular del Perú en Rumanía y la legalización del Ministerio de
RREE”. Si es que esta exigencia fuese legítima y racional, el procedimiento de
inscripción del matrimonio celebrado en el exterior ante RENIEC no tendría
razón de existir, pues si es que para registrar un acto en Perú que no se pudo
realizar en el Consulado del país extranjero, se obliga a cumplir con un
procedimiento previo realizado en aquel Consulado del país extranjero, mejor
sería realizar la inscripción en aquel Consulado y no acudir a RENIEC
posteriormente, pues la inscripción ante RENIEC no significaría ninguna
solución.
Por otro lado, si es que RENIEC necesitase
contar con la seguridad de que el Acta extendida por la autoridad Rumana es
legítima, bien podría de oficio solicitar la constatación de la autenticidad de
este instrumento al Consulado correspondiente, en base a la permanente
coordinación con los Consulados (u otros organismos) que su propia Ley
Orgánica establece en su Artículo 8ª; pero no trasladar esta
carga al administrado, pues a la autoridad le corresponde impulsar, dirigir y
ordenar cualquier procedimiento administrativo sometido a su competencia hasta
esclarecer las cuestiones involucradas, aun cuando se trate de procedimientos
iniciados por el administrado[17]; asimismo, dado
que en los procedimientos administrativos no se trata de resolver conflictos
intersubjetivos, sino de decidir asuntos de interés público, es una obligación de
las autoridades agotar de oficio los medios de prueba a su alcance para
investigar la existencia real de hechos que son la hipótesis de las normas que
debe ejecutar y resolver conforme a ellas[18].
En cualquiera de los casos, es claro que la formalidad del
requisito consignado en el TUPA de RENIEC no tiene base legal,
por tanto debería ser suprimido.
En segundo lugar, la recurrente, habría advertido un problema
con el plazo fijado en el portal web de RENIEC (90 días siguientes a la fecha
en que los cónyuges hayan establecido su último domicilio conyugal dentro del
país), y en el Reglamento (90 días siguientes al ingreso definitivo al país);
problema que incluso motivó a que vía telefónica la operadora le haya informado
en una primera oportunidad que los esposos deberían salir del país y volver a
ingresar para encaminar el procedimiento de acuerdo a sus procedimientos.
Sobre el particular, y como antes de expresó,
las entidades públicas están obligadas a consignar en sus TUPA toda la
información, condiciones y requisitos necesarios que los administrados tienen
que cumplir para satisfacer sus expectativas, necesidades y derechos; ello
implica que la autoridad debe resolver únicamente en base a lo expresamente
consignado en el TUPA, sin solicitar a posteriori documentación
o condiciones adicionales.
Como antes se glosó, el segundo requisito que
preocupa es el “certificado domiciliario extendido con una antigüedad no mayor
a 90 días o una DDJJ señalando que el domicilio conyugal fue
establecido dentro del plazo de 90 días”.
Pues bien, nótese que esta exigencia tal como
está planteada no establece ningún plazo perentorio para
ejercer el derecho de solicitar la inscripción del estado civil de casado. Ello
es correcto porque el Artículo 3ª del Reglamento expresa que
el “derecho a solicitar que se inscriban los hechos relativos a la
identidad y estado civil de las personas es imprescriptible e
irrenunciable”.
Ello es así, porque se exige a la recurrente
que presente un certificado domiciliario extendido con una antigüedad no mayor
a 90 días; es decir, bien la recurrente podría estar residiendo en Perú hace un
año o más, sin que esto impida ejercer aquel derecho, pues lo único que se
exige es que el certificado en antigüedad de expedición no supere los 90 días.
De manera subsidiaria (se consigna el término “o”), si es que tal certificado
no se pudiese conseguir, bastaría la presentación de una DDJJ afirmando que el
domicilio conyugal se ha establecido en un plazo que no supera los 90 días.
Este requisito, tal como está consignado tampoco impide per se que
la recurrente que ha ingresado al país hace más de un año o más, pueda ejercer
el derecho, pues “domicilio conyugal” es aquel en el cual los cónyuges viven de
consuno[19] o,
en su defecto, el último que compartieron[20], por tanto
el domicilio conyugal no se habrá establecido si es que por ejemplo los
consortes estuvieron algunos meses alojados en hoteles, uno separado de otro
por razones personales u otros análogos; por el contrario el domicilio conyugal sólo estará
establecido cuando ambos de común acuerdo y en conjunto, residan en un lugar
permanente. Siendo que el requisito subsidiario establece una DDJJ afirmando
que el domicilio conyugal ha sido establecido en un plazo no superior a los 90
días, la recurrente bien podría afirmar que antes de esos 90 días ambos
estuvieron en el Perú pero que no habían constituido ningún domicilio conyugal.
IV. CONCLUSIONES:
En conclusión, tenemos que el primer requisito que nos
preocupa, por no tener éste base legal, de ninguna manera debería ser exigido a
la recurrente, y si es que se lo exigieran, éste bien (y con éxito si no es la
vía administrativa, en la contenciosa) podría oponerse a tal exigencia.
Asimismo, respecto al segundo requisito que
nos preocupa, como hemos analizado, tal como está consignado en el TUPA, no
representa ningún plazo perentorio para ejercer el derecho de inscripción del
acto matrimonial; por tanto, si es que RENIEC se lo exigiese, consideramos
también, que la recurrente podría oponerse con éxito, ya que cualquier intento
de restricción al ejercicio de este derecho por un supuesto plazo fijado por la
autoridad, legalmente no le sería exigible a ningún recurrente, puesto que tal
condición no está plasmada en el TUPA, y como antes se glosó, todo requisito,
documento, información, costo y condición por Ley tiene que estar consignada en
el TUPA, de tal forma que se le genere a la recurrente una expectativa y
certeza (seguridad jurídica) de que cumpliendo los requisitos fijados en aquél,
obtendrá favorablemente lo que solicita[21].
[2] El Artículo 5ª de la Ley Orgánica
señala que la inscripción en el Registro se efectuará bajo criterios
simplificados, mediante el empleo de formularios y de un sistema automático y
computarizado de procesamiento de datos.
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos
administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma
de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Ordenanza
Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la
Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser
compendiados y sistematizados en el Texto Único de Procedimientos
Administrativos, aprobados para cada entidad.
36.2 Las entidades solamente
exigirán a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la
presentación de documentos, el suministro de información o el pago por
derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos
previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la
autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los
administrados fuera de estos casos.
(…)
Artículo 37.- Contenido del Texto
Único de Procedimientos Administrativos
Todas las entidades elaboran y aprueban o
gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto Único de
Procedimientos Administrativos, el cual comprende:
1. Todos los procedimientos de
iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier
órgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo
legal, el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con
indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.
2. La descripción clara
y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización
completa de cada procedimiento.
(…)
[15] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios
a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima, 9ª Ed. 2011,
Gaceta Jurídica, p. 237.
39.1 Solamente serán incluidos como
requisitos exigidos para la realización de cada procedimiento administrativo
aquellos que razonablemente sean indispensables para obtener el
pronunciamiento correspondiente, atendiendo además a sus costos y
beneficios.
39.2 Para tal efecto, cada entidad considera
como criterios:
39.2.1 La documentación que
conforme a esta ley pueda ser solicitada, la impedida de requerir y
aquellos sucedáneos establecidos en reemplazo de documentación original.
39.2.2 Su necesidad y relevancia
en relación al objeto del procedimiento administrativo y para
obtener el pronunciamiento requerido.
(…)
[19] De acuerdo a la Real Academia Española,
de consuno significa: juntamente, en unión, de común acuerdo.
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