La presente sirvió de base para un Informe Legal emitido por una institución pública sobre el particular.
Interrogante:
Ø Establecer si está legalmente
permitido que un Gobernador Provincial, adicionalmente a
sus labores como Director de un colegio estatal (remunerado), ejerza dicho
cargo político (también remunerado).
Análisis:
Ø La Constitución en su Artículo 40ª especifica
que: “La Ley regula el ingreso a la
carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los
servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios
que desempeñan cargos políticos o de confianza. Ningún funcionario o
servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público
remunerado, con excepción de uno o más por función docente”.
Ø El Artículo 15ª de la
Constitución al tratar de los profesores establece que: “El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La Ley
establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un
centro educativo (…)”.
Ø El Decreto Legislativo Nª 276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público, en su Artículo 2ª establece que: “no
están comprendidos en la Carrera Administrativa los servidores públicos ni los
funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, pero si en
las disposiciones de la presente Ley en lo que sea aplicable (…)”.
Ø El Artículo 7ª del Decreto
Legislativo Nª 276 al tratar de la Incompatibilidad (excepción, la función
educativa) especifica: “Ningún
servidor público puede desempeñar más de
un empleo o cargo público remunerado, inclusive
en las Empresas de propiedad directa o indirecta del Estado o de
Economía Mixta. Es incompatible asimismo la percepción simultánea de
remuneraciones y pensión por servicios prestados al Estado. La única
excepción a ambos principios está constituida por la función educativa
en la cual es compatible la percepción de pensión y remuneración excepcional.”
Ø En la actualidad, las
funciones de los Gobernadores están normadas por la Resolución Directoral Nª
7792-2010-IN-1501, de fecha 04 de noviembre de 2010, que aprobó la Directiva
Nª 007-2010-IN-1501 sobre “Funciones de
las Autoridades Políticas de la Dirección de Gobierno Interior del Ministerio
del Interior”[1]
(en adelante “la Directiva”).
Ø La Sección III (literal A) de
la Directiva define a las Autoridades Políticas como: “el funcionario
público que representa al Presidente de la República y el Poder Ejecutivo
en el ámbito de su jurisdicción (…)”[2].
Ø Asimismo, el literal B de esta
sección de la Directiva, clasifica a las autoridades políticas en Gobernadores
(Regionales, Provinciales y Distritales) y Tenientes Gobernadores.
Ø El literal E de la Directiva,
establece como funciones generales de los Gobernadores, entre otras, principalmente
las siguientes: coordinar y supervisar, en su circunscripción, las acciones de
los diversos programas sociales del Estado; canalizar denuncias sobre presuntos
atentados contra los derechos humanos; otorgar garantías personales y
posesorias; representar al Ministerio del Interior en eventos de promociones
comerciales y rifas; recibir quejas y demandas de la población; velar por la
adecuada prestación de servicios públicos; y participar en comités de seguridad
ciudadana.
Ø La Sección IV (literal C) de
la Directiva, establece las funciones específicas de los Gobernadores
Provinciales, destacando las siguientes: Planear, dirigir y supervisar las
actividades de las Autoridades Políticas en su jurisdicción; otorgar garantías
para concentraciones públicas, eventos deportivos y no deportivos, eventos
sociales; otorgar garantías personales y posesorias; aprobar los planes
distritales de las gobernaciones distritales; mantener informado al Gobernador
Regional; y resolver recursos administrativos interpuestos contra
resoluciones expedidas por gobernadores distritales de su jurisdicción.
Ø Asimismo, el Decreto
Legislativo Nª 1140, Decreto Legislativo que crea la Oficina Nacional de
Gobierno Interior (“ONAGI”) en su Artículo 6ª (numeral 13) establece que será la
ONAGI quien proponga disposiciones normativas que regulen el accionar de
las autoridades políticas designadas.
Ø La Ley Nª 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
(en adelante “LPAG”), establece en su Artículo I que la misma será de
aplicación a todas las entidades de la Administración Pública, dando a
entender que comprende entre otras a: El Poder Ejecutivo, incluyendo sus
Ministerios y Organismos Descentralizados (numeral 1); y demás entidades y
organismos (…), cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
público (numeral 7).
Ø El Artículo 138ª de la LPAG,
establece reglas para el horario de atención de las entidades en la
realización de sus actuaciones, rescatando principalmente: son horas hábiles
las correspondientes al horario fijado para el funcionamiento de la entidad (la
atención no podrá ser inferior a 8 horas diarias); el horario de atención
diario es establecido por cada entidad cumpliendo un periodo no
coincidente con la jornada laboral ordinaria, para favorecer el cumplimiento de
las obligaciones y actuaciones de la ciudadanía; horario de atención continuado,
sin fraccionarlo para atender algunos en determinados días u horas, ni
afectar su desarrollo por razones personales.
Ø Por otro lado, el Artículo 33ª
de la Ley Nª 29944, Ley de Reforma
Magisterial (en adelante “LRM”), establece que los profesores pueden
acceder a otros cargos de las áreas de desempeño laboral por concurso y
por un período de 3 años.
Ø Asimismo el Artículo 35ª
(literal d) de la LRM, ubica a los Directores y Subdirectores de
instituciones educativas públicas, como cargos del Área de Gestión
Institucional.
Ø Respecto a la jornada de
trabajo, el Artículo 65ª (literal b) de la LRM, establece que la misma es de
40 horas cronológicas semanales (en el Área de Gestión Institucional).
Ø El Artículo 70ª de la LRM
contempla la “Encargatura” para suplir la ausencia del titular por funciones de
mayor responsabilidad.
Ø Asimismo, el Artículo 71ª de
la LRM (literal b.4.), establece el derecho del profesor a suspender
temporalmente el ejercicio de sus funciones por uno o más días solicitando una
“Licencia sin goce de remuneraciones” por desempeño de funciones
públicas o cargos de confianza. Dicho trámite se inicia ante la institución
educativa y concluye en las instancias superiores.
Ø Por otro lado, de acuerdo al
Artículo 73ª de la LRM, también existe la posibilidad de solicitar “Permisos”
para ausentarse por horas del centro laboral durante la jornada de trabajo por
los mismos motivos contemplados en el Artículo 71ª de la LRM. Sin embargo,
esta norma especifica que estas autorizaciones serán otorgadas por el Director
de la institución.
Ø La Ley Nª 27588 y su Reglamento
Decreto Supremo Nª 019-2002-PCM, norman las prohibiciones e incompatibilidades
de funcionarios y servidores públicos. De la lectura de ambas normas se
entiende que las mismas, a razón de la naturaleza del cargo de los
Gobernadores, no les son aplicables en alguno de sus supuestos.
En conclusión:
Ø Los Gobernadores Provinciales,
como Autoridades Políticas son funcionarios públicos (remunerados), que de
acuerdo a la Constitución, se encuentran habilitados para desempeñar la función
docente (de manera remunerada).
Ø Sin embargo, dado que el cargo
de Gobernador se ejerce en representación del Ejecutivo y en sus actuaciones,
éste atiende demandas de la ciudadanía, se debe buscar que este cargo sea
ejercido en la realidad de manera plena y cautelando el interés público.
Ø De acuerdo a la LRM, los
profesores pueden acceder al cargo de Director, y deberán cumplir una jornada
de trabajo de 40 horas cronológicas semanales.
Ø Existe la posibilidad de que
el profesor o Director que haya sido elegido para ocupar un cargo político
(como Gobernador) pueda solicitar una “Licencia Sin Goce” durante el tiempo que
dure sus funciones en el cargo. Adicionalmente a ello, existe la posibilidad de
solicitar “Permisos” para ausentarse durante la jornada de trabajo por este
mismo motivo.
Ø Por otro lado, las
Gobernadores cumplen funciones administrativas propias del derecho público,
siendo así que tienen la función de representación del Poder Ejecutivo y
expiden actos administrativos (incluso resuelven Recursos Impugnatorios). Por
tanto, su actividad es regida en un marco general por la LPAG, y las
Gobernaciones deberán ser consideradas Entidades.
Ø La LPAG establece que las
entidades deben atender un mínimo de 8 horas diarias de manera ininterrumpida.
Sin embargo, hay libertad para que cada entidad establezca su horario de
trabajo, incluso es permitido que operen en horarios en los que la ciudadanía
no se encuentra realizando sus labores cotidianas (es decir, bien podrían
operar incluso en las noches).
Ø Por el contrario, esto no
aplica a las instituciones educativas, pues la jornada de trabajo, de acuerdo a
la LRM, se realiza dentro del horario de funcionamiento del colegio.
Ø No se ha encontrado normativa
específica que trate de los horarios en que las Gobernaciones deben de atender
al público, a pesar de que en la actualidad, es la ONAGI, quien debe normar el accionar de los Gobernadores.
Ø Por tanto, al no existir una normativa específica que regule los
horarios específicos de atención de los Gobernadores y dado que la LPAG
establece la posibilidad de establecer horarios (no menores a 8 horas diarias)
incluso en horas no coincidentes con la jornada laboral ordinaria; sumado a que
la Constitución y las leyes excluyen como incompatibilidades la labor docente
(se incluye Directores); y que las leyes de desarrollo de incompatibilidades de
funcionarios públicos, no establecen ningún supuesto aplicable a este caso, se
puede concluir que no habría incompatibilidad entre ambas labores prestadas al
Estado, siempre y cuando el Gobernador cumpla 8 horas diarias ininterrumpidas
de atención al ciudadano y esto no colisione con su labor como docente o
director en alguna institución educativa pública; a no ser que en este último
caso cuente con el permiso correspondiente (para ausentarse en horas de
trabajo), o licencia sin goce de ser el caso.
[1] Cabe
resaltar que anteriormente estas funciones estaban normadas por el Decreto
Supremo Nª 004-2007-IN (ROF de Autoridades Políticas) y otras
modificatorias, que fueron derogadas por la Ley Nª 29334, Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior, de
fecha 19 de marzo de 2009.
[2] Definición
acorde con el Decreto Supremo Nª 003-2009-IN, de fecha 31 de marzo de 2009, que
precisa la naturaleza y denominación de las autoridades políticas del
Ministerio del Interior.
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